Aftale om et Grønt Danmark

Aftalen om implementering af et Grønt Danmark, blev politisk vedtaget 18. november 2024 (benævnes herefter den politiske vedtagne aftale) og bygger på Aftalen om et Grønt Danmark fra 24. juni 2024 indgået mellem regeringen, Landbrug & Fødevare, Danmarks Naturfredningsforening, Fødevareforbundet NNF, Dansk Metal, Dansk Industri og Kommunernes Landsforening og bliver omtalt som en historisk aftale for landbrug, klima, vandmiljø og natur.

Fire problemstillinger, én aftale

I den politiske vedtagne aftale bliver de overordnede linjer udstukket, men det er vigtigt at bemærke, at den egentlige effekt på naturen og biodiversiteten afhænger af de rammer, som aftalen implementeres under. En del af usikkerheden om den egentlige effekt på natur og biodiversiteten kommer i kølvandet på, at man i aftalen behandler fire separate problemstillinger samtidigt, se figur 1.

Der er umiddelbart god fornuft i at behandle mere end én problemstilling på samme tid, da løsningerne på de fire bæredygtighedsproblematikker ofte er tæt forbundne eller helt overlapper. Dét er blandt andet tilfældet hvad angår arealfordeling og planlægning, hvor der nationalt er behov for at tænke multifunktionelt. Med andre ord er det nødvendigt at f.eks. alle bæredygtighedspotentialerne så vidt muligt indfries i større lavbundsprojekter eller når der laves generelle aftaler omkring forvaltningen af vores skove. 

Det er ikke blot en økonomisk fornuftig prioritering at indrette tiltagene så flere mål kan tilgodeses, det er også en nødvendighed hvis vi skal nå i mål med alle vores forpligtigelser og internationale aftaler (Concito: Danmarks arealer – Danmarks fremtid).

Når man forsøger at gavne flere udfordringer i samme projektområde, må man erkende, at der ofte må indgås et eller flere kompromisser, for at sikre en effekt for mere end blot én bæredygtighedsparameter. F.eks. vil vådområder der udlægges med det formål at omsætte kvælstof inden det når vandmiljøet, ofte bidrage sparsomt til biodiversiteten på grund af den høje næringsstofkoncentration (Baumane et al 2021). 

Her vil der derfor være en konflikt mellem vandmiljø og biodiversitet, hvis vådområdet anlægges på en lokalitet, hvor der i forvejen er en høj biodiversitet eller hvor der er et højt biodiversitetspotentiale. I andre tilfælde vil der være en god synergi mellem bæredygtighedsparametrene. F.eks. vil tinglyste naturarealer med høj biodiversitet generelt også bidrage med effektiv beskyttelse af grundvandet. Det er vigtigt at gøre sig klart hvilke effekter, potentialer, synergier og konflikter de enkelte projektmåder har, så man samlet set får den størst mulige gevinst i forhold til de opsatte mål.

Hvis en stor arealomlægning for alvor skal have gevinst for biodiversiteten, er det afgørende at der i de projekter, hvor landbrugsarealer udtages og omlægges til natur, er fokus på naturgenopretning samt at de nye naturarealer udlægges i tilknytning til eksisterende værdifulde naturarealer. Uden fokus på aktiv naturgenopretning vil resultatet i mange tilfælde betyde, at projekterne kommer til at bidrage med mere natur af dårlig kvalitet, som ikke vil tilgodese biodiversiteten i særlig høj grad. 

En ny arealfond – Danmarks Grønne Arealfond

Der er i den politiske vedtagne aftale afsat ca. 43 mia. kr. til en ny arealfond - Danmarks Grønne Arealfond - som skal støtte det overordnede formål med aftalen om at forbedre klima, vandmiljø, grundvand samt natur & biodiversitet. Overordnet set skal fonden bidrage med opkøb af jord og jordbytte med henblik på at nå de beskrevne effekter i aftalen:

• Støtteordning til privat skovrejsning, hvoraf en del skal målrettes f.eks. vandmiljø- og drikkevandsbeskyttelse.
• Støtteordninger til øvrig arealomlægning, herunder vådområder, lavbundsarealer og ekstensivering, hvilket understøtter mere natur.
• Strategisk jordopkøb med henblik på jordfordeling
• Øvrige strategiske jordopkøb.

Langt fra alle midlerne i arealfonden er forbeholdt natur og biodiversitetsprojekter. I aftalen om et Grønt Danmark fra juni 2024 peges der på at aftalen vil sikre op mod 180.000 ha ny natur – enten som lysåben natur eller urørt skov, se tabel 1. Det kan undre, at man her kun regner med at halvdelen (70.000 ha) af arealer, der udtages til lavbundsarealer og randarealer kan bidrage til beskyttet natur. I den vedtagne politiske aftale er der dog ikke nævnt et loft for udlægning af natur. 

I et faktaark, der er udgivet af Ministeriet fra den grønne trepart, er der nævnt at op til 240.000 ha kan bidrage til mere beskyttet natur i form af 140.000 lavbundsarealer inkl. randarealer, 80.000 ha privat urørt skov, 20.000 ha statslig urørt skov. 

Urørt skov vil have langt størst effekt, hvis det etableres i eksisterende gamle driftsskove, hvor der i forvejen er opbygget naturværdier. Man vil derfor få opnå langt mest natur og biodiversitet for pengene, hvis den private urørte skov udlægges i eksisterende private skove frem for at anlægge nye skove med henblik på udvikling til urørt skov. 

Hvis de urørte skove anlægges på tidligere landbrugsarealer, er det afgørende, at der sikres en mulighed for at skovene kan etableres ved naturlig tilgroning. Det er også afgørende for biodiversitetseffekten, at der i alle de urørte skove er fokus på genopretning af hydrologien og mulighed for græssende dyr. Af den politiske vedtagne aftale fremgår det, at en model for privat skovrejsning skal udmøntes i 1. halvår af 2025.

Permanent ekstensivering er i den politiske vedtagne aftale nævnt som en af de tiltag, der understøttes af Danmarks Grønne Arealfond, men uden uddybning af om ordningen forsætter som den ser ud i 2024. Ordningen har i 2024 kunnet søges på alle typer landbrugsarealer og har dermed kunnet bidrage til at udvide og skabe sammenhæng mellem eksisterende naturarealer. 

Permanent ekstensivering kan blive et meget vigtigt værktøj til at sikre større og sammenhængende natur, også hvor der ikke er lavbundsarealer. Ordningen har i 2024 har stort succes, da der er søgt om permanent ekstensivering for 850 mio. kr. til udtagning af 12.600 ha – se pressemeddelelse. 

I den politiske vedtagne aftale er det også nævnt, at der skal være god og let adgang for opkøb og omlægning af landbrugsjord til natur. Det er derfor aftalt, at der skal gennemføres en analyse af barrierer for øvrige aktørers (f.eks. private og fonde) opkøb og omlægning af landbrugsjord til natur. 

Naturnationalparker og naturgenopretning på havet

Der er i den politiske vedtagne aftale også lagt op til en forbedring af indsatsen for naturnationalparker:

• 6 nye naturnationalparker inden 2030 i tillæg til de 15 naturnationalparker der er besluttet
• 1 ny bynær naturnationalpark på Kalvebod Fælled
• 50 mio. kr. til udvidelse af de 15 besluttede naturnationalparker.

Derudover afsættes 80 mio. kr. til aktiv naturgenopretning af havnaturen, som fokuseres på de marine naturnationalparker i Lillebælt og Øresund. 

En ny lov om natur og biodiversitet

I den politiske vedtagne aftale er det besluttet, at den kommende natur- og biodiversitetslov skal indeholde et mål om, at 20 % af Danmarks landareal skal være beskyttet natur inden 2030. Målet om 20 % beskyttet natur skal bidrage til Danmarks ansvar om opfyldelse af EU’s biodiversitetsstrategi, hvor målet er 30 % beskyttet landareal og 30 % beskyttet havareal på EU-niveau. Se artikel om EU's biodiversitetsstrategi.

I den politiske vedtagne aftale er det nævnt, at kommuner er en vigtig aktør, der i forbindelse med de lokale omlægningsplaner, skal arbejde for at identificere arealer inden for omlægningsindsatsen, som kan bidrage til beskyttet og strengt beskyttet natur.

I den politiske vedtagne aftale er det nævnt, at der i 2025 indkaldes til drøftelse af en kommende lov om natur og biodiversitet. En kommende biodiversitetslov skal samtidig indeholde en definition på beskyttet natur og strengt beskyttet natur.

Her må man formode, at der ligges op til at definitionerne skal opfylde EU’s kriterier for hhv. beskyttede og strengt beskyttede områder. I 2023 vurderede biodiversitetsrådet, at blot 1,6% af Danmarks landareal (inklusive søer og vandløb) og 1,9 % af Danmarks havareal for nuværende kan bidrage til de internationale delmål om beskyttede områder. Herunder er der ingen danske områder, der kan bidrage til målet om 10 % strengt beskyttet natur. Se figur 2.

En biodiversitetslov vil formodentlig være helt afgørende for, at der bliver sat nationale mål for beskyttelse af biodiversiteten. Det er dog afgørende, at der samtidig arbejdes på en revision af den eksisterende lovgivning på hele natur- og miljøområdet, så lovgivningsmæssige barrierer, der bremser eller forhindre gennemførelse af målene fjernes. Alternativt kan arealer, der underlægges beskyttelse efter en ny biodiversitetslov undtages eksisterende lovgivning. Denne fremgangsmåde vil dog ikke tage hånd om roden til de udfordringer, der findes i dag i den gældende lovgivning på naturområdet. 

Rækken af lovmæssige udfordringer er lang, men et eksempel er, at det ifølge skovloven kun er tilladt at have græssende dyr på 10% af fredskovspligtige skovarealer. Det er muligt at søge en dispensation, men naturprojekter oplever ofte at få afslag eller at tilladelsen bliver givet med meget skrappe vilkår. Andre lovmæssige barrierer er nævnt i kataloget: Barrierer for landmandens indsats for biodiversitet.

En national genopretningsplan

Som følge af EU’s nyligt vedtagne naturgenopretningsforordning er Danmark forpligtiget til at udarbejde en national genopretningsplan senest i 2026. Der er i aftalen lagt op til at sammentænke kravene til en national genopretningsplan med målene i den grønne trepart. 

Den nationale genopretningsplan skal beskrive behovet for genopretning af naturen på land og i havet, øget biodiversitet i byerne og i landbruget og skovbruget. I Aftalen om et Grønt Danmark fra 24. juni 2024 fremgår det, at planen skal rumme konkrete mål og virkemidler, der kan vende udviklingen for 30 % af de naturarealer (habitatnaturtyper) som ikke har en god økologisk tilstand i dag inden 2030 og for 90 % inden 2050. Der lægges op til at planen skal revideres igen i 2032 og 2042 og suppleres med yderligere virkemidler således at delmålene i EU’s plan for 2040 og 2050 kan nås. Se figur 3.

Genopretningen af naturen handler grundlæggende om at genskabe de naturlige processer, som bidrager til funktionen af vores økosystemer. I Danmark handler det i høj grad om at etablere store sammenhængende naturarealer, med naturlig hydrologi og græsning med store planteædere i naturlige tætheder og hvor presfaktorer som næringsstofbelastning begrænses (Biodiversitetsrådet 2023).

Landmanden som arealforvalter

Et grundlæggende tema i Aftalen om et Grønt Danmark fra 24. juni 2024 er, at landmanden bliver udnævnt som fremtidens arealforvalter, der ikke blot skal producere fødevarer, men som også skal have en positiv og mærkbar bæredygtighedseffekt i landskabet. Som forvaltere og ejere af arealerne giver det mening, at der rettes fokus på netop landmændene. Det fokus vil nødvendigvis medføre ændringer i de krav og forventninger, der er til landmandens rolle. Her er det helt afgørende, at landmændene gives de bedst mulige forudsætninger for at indgå i effektive og brugbare ordninger. 

Den mest bæredygtige løsning bør kort sagt også være den der bedst kan betale sig for landmanden. Samtidig er det vigtigt at de muligheder der stilles til rådighed for landmanden, er gennemskuelige og uden unødig kompleksitet. 

Landmandens rolle som naturforvalter er ikke direkte nævnt i den politiske vedtagne aftale. Det står dog at aftalepartierne forpligter sig til at bakke op om gennemførelsen af elementerne i Aftale om et Grønt Danmark, herunder konkret at stemme for lovgivning mv., der udmønter initiativerne samt finansieringen heraf. Aftalepartierne bakker op om aftalen i sin helhed og anerkender samtidig, at der er tale om en omfattende og balanceret aftale. Rammeaftalen skal således udgøre det langsigtede grundlag for en historisk omlægning og omstilling af Danmarks arealer og af fødevare- og landbrugsproduktionen i Danmark.

Ordningen Tilskud til pleje af græs og naturarealer

Det fremhæves i Aftalen om et Grønt Danmark fra 24. juni 2024 at den eksisterende ordning om tilskud til pleje af græs- og naturarealer (PLG) skal opdateres med henblik på at forbedre vilkårene for biodiversiteten. PLG har som formål at beskytte og forbedre biodiversiteten og gøre det muligt at søge tilskud til arealer der afgræsses ekstensivt over en 5-årig periode. Der er et stort behov for at forbedre ordningen. SEGES Innovation har i en lang årrække peget på at ordningen ikke er tilstrækkelig til at understøtte formålet. Se barrierer for landmandens indsats for biodiversitet.

Hvis græsning skal være effektiv for bevarelse af biodiversiteten, er det afgørende, at det foregår med det rette græsningstryk og over den rette græsningsperiode. Både over- og undergræsning er skadeligt for biodiversiteten, men i dag er der ingen krav til det øvre græsningstryk. Ordningen bør understøtte at der udføres helårsgræsning uden tilskudsfodring, hvor det er muligt, da det er en forvaltningsform, der effektivt understøtter biodiversiteten (Fløjgaard et al. 2021). 

I forbindelse med de kommende drøftelser af en ny biodiversitetslov og herunder definition på beskyttet og strengt beskyttet natur, må det forventes, at der tages stilling til behovet for naturforvaltning af de beskyttede og strengt beskyttede naturområder. Ifølge EU's biodiversitetsstrategi, er det et krav at både beskyttet natur og strengt beskyttet natur forvaltes effektivt. 

I 2023 blev der søgt PLG på ca. 110.700 ha, hvilket svarer til ca. 2,6 % af Danmarks landareal (Landbrugsstyrelsen: Sådan får du adgang til kortdata). Hvis der fremover skal sikres en effektiv forvaltning på de 20 % af Danmarks areal, som udpeges til beskyttet natur, er der i høj grad brug for at puljen til PLG øges markant. Samtidigt bør det sikres, at ordningen understøtter en effektiv forvaltning og er økonomisk attraktiv for naturforvalterne.

Ordningen Tilskud til permanens eksekvering

I Aftalen om et Grønt Danmark fra 24. juni 2024 fremgår det at der er behov for en ordning til permanent ekstensivering, der skal ligne den eksisterende ordning for 2024 som forventes at dække 10.000 hektar og at EU's landbrugsstøtte sammen med den grønne arealfond skal bidrage til finansieringen af den nye ordning. Ifølge aftalen skal de arealer der tages ud af produktion underlægges et græsningsloft for bedre at kunne sikre en positiv biodiversitetseffekt. 

Det kan undre at et loft for græsningstryk kun er nævnt i ekstensiveringsordningen, da det vil have en langt større effekt, hvis krav til græsning følger tilskuddet til græsning og derved også vil gælde for eksisterende naturarealer og ikke blot arealer, der ekstensiveres under den nye ordning. Samtidig er der en risiko for at det skaber unødig kompleksitet med forskelle i krav til græsning på arealer tinglyst med permanent ekstensivering sammenlignet med øvrige arealer.

Støtteordningen Tilskud til skovrejsning

I Aftalen om et Grønt Danmark fra 24. juni 2024 nævnes en tilskudssats på 75.500 kr./ha til rejsning af privat skov med fredsskovpligt med et tillæg på 15.000 kroner per hektar hvis skoven i samme omgang lægges urørt til gavn for biodiversiteten.

Der gives ikke umiddelbart tilladelse til at indføre naturlig græsning eller til at genskabe naturlig hydrologi – to af de naturlige processer der er afgørende for at biodiversitetspotentialet kan indfries i skove der lægges urørt.

Hverken i Aftalen om et Grønt Danmark fra 24. juni 2024 eller i den politiske vedtagne aftale nævnes det om det vil være muligt, at lade arealer springe i skov af sig selv eller at beskytte eksisterende skov som urørt og stadig hæve tillægget – hvad der ellers ville være omkostningseffektivt for bevarelsen af biodiversitet når man sammenligner med plantning af ny skov. Herudover vil tiden vise, om det tillæg der er lagt op til, er stort nok til at give jordejere et økonomisk incitament for at udlægge nye skove som urørte. 

Den grønne trepart som løsning for biodiversiteten

Aftalen om et Grønt Danmark kan vise sig at blive et godt første skridt mod en mere effektiv naturforvaltning, naturbeskyttelse og mod en mere bæredygtig omlægning af det danske landskab på længere sigt. I skrivende stund er der dog for få detaljer i aftalen, til at man med sikkerhed kan konkludere at aftalen vil få en afgørende og positiv betydning for den danske biodiversitet og natur.

Det er lovende at der i aftalen afsættes betydelige midler, og at der er visioner om permanent omlægning af arealer. Herudover er det tydeligt at de afledte biodiversitetseffekter af aftalen afhænger fuldstændigt af, placeringen af de naturområder der fremover underlægges, om der kommer effektiv naturbeskyttelse, at der implementeres en ambitiøs national plan for genopretning af naturen som også sikrer en effektiv forvaltning.

Der er dermed et stort potentiale for at aftalen om et Grønt Danmark kan blive en milepæl i omlægningen af det danske landskab mod en fremtid, hvor tilbagegangen for biodiversiteten er bremset betydeligt.